高清大图丨习近平抵达河内对越南进行国事访问

[22]在德国，有关规划的适合性问题可以成为行政法院的审查对象。

在民事审判中，人民法院为了正确评判当事人的诉讼主张，需要首先查明有关民事活动的事实，正确适用有关民事活动的法律。同理，即便多数民事检察案件都有当事人申诉，亦不能据此得出不告不理的结论。

民事检察程序照搬了这种审判思维模式，认为所要解决的问题是申诉请求能否成立，从而与民事审判程序有了实质相同的任务：都需要解决当事人之间的权利争议（民事纠纷）。最高人民检察院曾经制定过《人民检察院办理民事行政申诉案件公开审查程序试行规则》，这种公开审查类似于人民法院的公开审判，其中的听证程序类似于法院的庭审程序。（一）民事检察功能的审判化（权利救济），以及由此产生的权利救济思想1． 惩处违法和权利救济都是保护权利、维护法制的重要内容法治的核心内容是保护公民的权利。[26]从另一个角度讲，违法的民事审判活动破坏了国家法制，检察机关作为维护国家法制的法律监督机关，也有义务进行监督，不能实行不告不理。（二）与权利救济功能伴生的不告不理规则，以及与权利救济思想伴生的当事人主义思想当事人有权处分自己的民事权利和民事诉讼权利，可以自主决定是否行使、如何行使自己的民事权利和民事诉讼权利。

鉴于检察机关决定抗诉的条件与法院依申请裁定再审的条件实质相同，[7]当事人向检察机关申请抗诉的主张（申诉主张）和向人民法院申请再审的主张实质相同，其举证要求亦实质相同。当然，由于检察权和审判权的明显差别，民事检察中不可能公然使用人民法院的判决或裁定文书，但是 2007 年修改民事诉讼法时将检察机关的抗诉条件等同于法院依申请裁定再审的条件，则说明人民检察院的抗诉工作正在竭力地向法院的决定再审工作靠拢，说明了抗诉措施的审判化趋势。[25]参见孙加瑞：《检察监督的基本内容是查控违法》［N］，《检察日报》，2011 －03 －23。

严格合议庭合议、审判委员会审议等裁判规则。[9]《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第 15 条规定：《民事诉讼法》第 64 条规定的人民法院认为审理案件需要的证据，是指以下情形：……（二）涉及依职权追加当事人、中止诉讼、终结诉讼、回避等与实体争议无关的程序事项。[6]这说明，现行民事检察程序的立案通知制度与民事审判程序实质相同。第三，我国《宪法》第 41 条规定，中华人民共和国公民……对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利、对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。

[10]例如，2012 年高检院在全国人大的工作报告中提出：深化检务公开。[2]检察机关的民事、行政抗诉工作与法院的再审立案工作实质相同，已经成为公认的法务常识。

对于没有主张的权利内容不能予以救济，对于权利人放弃的权利请求也不能再予救济。当事人向法院申请再审的目的是启动再审程序，向检察机关申请抗诉（申诉）亦然（因为抗诉的法定效力是启动再审程序）。同理，即便多数民事检察案件都有当事人申诉，亦不能据此得出不告不理的结论。申诉人和被申诉人既非监督者，又非被监督者，因而不是民事检察法律关系的主体，也不是民事检察中的当事人。

[2]这是指民事行政检察部门只有抗诉职责时的情况。这实际上反映了一个重要问题：人们知道刑事检察制度是什么，但不知道检察制度是什么，所以才出现了不知道如何设计、安排民事检察程序和行政检察程序的问题。[31]民事检察的监督对象是民事审判活动，这要求检察机关只能查明民事审判活动的相关事实，只能适用民事审判活动的相关法律，在此基础上只能作出是否检控违法的决定，因而只有惩处（民事审判中的）违法的功能。因此，民事审判程序实行不告不理的原则，没有起诉就没有审理，诉讼请求的范围决定审理的范围。

其中第一、二、四项都与当事人举证直接相关。基层民行检察部门一方面要依据现行法律开展工作，另一方面要针对现行法律的不足有目的地进行探索，为下一步修改法律提供依据。

（三）审判人员在审理该案时可能有贪污受贿、徇私舞弊或者枉法裁判等违法行为的。四、民事检察制度在基本功能和指导思想上的检察化回归（一）民事检察应当有自己的制度功能和指导思想任何制度都应当有独立的功能，否则就没有独立存在的价值。

这两种观点，都把检察院的调查权与当事人举证责任联系起来，实际上把民事检察的调查任务（查明民事审判活动的事实）等同于民事审判的调查任务（查明当事人间民事活动的事实），把监督民事审判的活动混同于民事审判的活动。民事审判中的案件是当事人之间的权利争议（民事纠纷），这要求人民法院在办案中评判当事人的诉讼主张（权利主张）是否成立，然后作出是否支持的裁判，这就是民事审判的基本方法。人民检察院追查和检控民事审判中的违法行为，可以维护和促进公正审判，而公正审判则标志着国家法律在民事诉讼程序中得到了正确实施，标志着诉讼当事人的权利得到了保护。民事检察程序模仿法院的公开审判制度，建立了自己的公开审查制度，同时模仿法院的庭审程序，建立了自己的听证程序。如果不履行明确规定的职责，反而热衷于在规定的职责范围外搞创新，无疑于不务正业，甚至是渎职。在民事检察程序中反而作出这样的规定，既与《民事诉讼法》第187 条的规定抵触（因而也是无效的），在逻辑上亦难成立：未上诉只是放弃了上诉权，如何同时也放弃了申请抗诉权？何况，申诉抗诉权本属于宪法规定的公民权（申诉权），有何理由不允许其行使？[16]例如，2008 年 12 月 1 日法制网的《检察机关介入民事活动民事督促起诉堵住国资流失窟窿》一文有如下内容：记者了解到，随着各地新型民事案件的大量涌现，各级检察机关民事行政检察部门正在积极拓展新的工作领域，他们正以各种形式，积极介入民事活动。

其他当事人可以在收到《立案通知书》之日起十五日内提出书面意见。作为国家机关，检察机关所行使的只能是公权力。

这位负责人说，民行检察工作经过了 20 年的发展，实践证明，检察机关对民事审判活动和行政诉讼活动的监督是十分必要的。[21]2005 年《最高人民检察院民事行政检察厅关于加强民事行政抗诉书说理工作的意见》提出：当事人双方提交的各种证据出现冲突矛盾时，应围绕争执焦点分析各种证据的证明力以及证据之间的关联性，从而确认一方证据属优势证据……[22]2005 年《最高人民检察院民事行政检察厅关于加强民事行政抗诉书说理工作的意见》提出：应当准确把握各种民事法律关系尤其是容易混淆的民事法律关系的特征，准确理解民事法律的立法原意，尊重当事人的意思自治……，应当从立法精神与法律条款适用条件上阐述案件应当适用的法律条款……[23]对于民事检察中的案件研究、决定制度，一直有人主张要学习审判程序中的合议制。

更有观点认为，即使是申诉案件，对于当事人没有申诉的内容，检察机关发现有违法情形时也应视而不见。因此，依职权监督也是民事检察的基本指导思想和原则。

作为检察制度的组成部分，民事检察通过追查和检控民事审判中违法行为，同样可以启动惩处违法的程序，基本功能同样是惩处违法，目标则是维护民事审判中的国家法制。（二）民事行政检察程序中审判化误区之表现1． 类似于审判程序的不告不理规则《民事诉讼法》第 13 条规定：当事人有权在法律规定的范围内处分自己的民事权利和诉讼权利。第二，在内容上，权利请求的范围决定权利救济的范围。因此民事审判的真正对象是民事活动。

[3]因此，《办案规则》和统计报表的审判化倾向是当时认识水平的反映，是历史局限性的产物。行政检察工作中的情况与此类似。

人民检察院没有审判权，无权处理也不能受理当事人的权利主张，当然也不存在评判当事人权利主张的问题，否则就是违法越权。如果此论成立，则民事审判与民事立法亦密切相关，难道民事检察也是对民事立法的法律监督？[30]有人提出，支持起诉、督促起诉和提起诉讼虽然在现行法律上没有根据，但这些工作都属于法律监督工作，符合宪法关于检察机关是法律监督机关的规定，因此检察机关按照宪法规定可以做这些工作。

民事检察的案件是民事审判违法，民事检察的功能是惩处违法，这决定了民事检察的方法只能是提请有关机关惩处这些违法行为，即检控违法。内容提要: 现行的《办案规则》重点借鉴和模仿了民事审判程序的规定，民事检察工作报表中的案件类型则直接使用了民事案件案由，这导致民事检察工作在程序上和内容上都与民事审判工作实质相同，民事检察权成了变相的民事审判权。

现在许多人将之进一步发展，认为依申请监督是为了保护民事私益（个人利益），依职权监督是为了保护国家利益和社会公益。有人认为检察机关的调解、和解没有强制性，因而否认这是一种审判权，甚至否认这是一种公权力，其理由并不成立，因为民事审判权中的调解权也没有强制性。[20]所谓居中监督，实际上就是民事审判的居中裁判之检察版。《办案规则》第 8 条规定当事人向人民检察院提出申诉，应当提交……证明其申诉主张的证据材料，第 19 条第一款规定人民检察院认为申诉人应当提供证据材料证明其申诉主张的，可以要求申诉人在指定的期限内提交证据材料。

不过，这一问题已经在拙文《检察监督的基本内容是查控违法》（载于 2011 年 3 月 23 日《检察日报》）中得到解决：民事检察和行政检察都是查控违法的检察制度之组成部分，因此民事检察程序和行政检察程序都应当按照查控违法的职责予以设计和安排。民事检察活动可以促进权利救济，但并非权利救济。

《办案规则》规定的受理、立案程序都是以申诉为前提，对于自行发现的案件并没有规定相应的受理、立案程序，这导致即使有自行发现的案件也无法立案。所谓工作程序不过是关于工作方法的规范和顺序，民事审判程序（即民事诉讼程序）就是关于人民法院评判诉讼主张的规范和顺序。

但是，决定抗诉时，是根据这些法律认定民事审判活动（裁判活动）违法，而非据此确认申诉主张成立。民事检察制度如果没有区别于民事审判制度的功能，也就没有独立存在的价值。